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我市精准扶贫的难点与对策分析

发布日期:2017-02-07 浏览量: 字号:[ ]

薛余斌 王建红 夏卓盛 
 
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是党和政府的重要使命。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出“精准脱贫”“精准扶贫”战略,为扶贫开发工作指明了方向。
随着上级扶贫战略的转变,我市扶贫工作也实现了“三个转变”,即从“解决温饱问题、保障基本生活”转变为“缩小收入差距、防止两极分化”,整村整县区域推进转变为“消除点状贫困”,扶贫是阶段性任务转变为扶贫是长期工作要求”。但是,对照上级精准扶贫工作的要求和低收入渔农户的期盼,我市精准扶贫“脱靶”现象仍然比较突出,精准扶贫工作面临着较大挑战。本文旨在剖析我市精准扶贫工作存在的难点和不足,并进一步研究对策,指导我市下阶段扶贫工作。
一、全市精准扶贫基本情况
近几年来,我市扶贫工作以低收入渔农户收入倍增计划(2013—2017年)为目标,坚持统筹兼顾、分类指导,初步建立了救助兜底、产业帮扶、社会参与有效结合的大扶贫格局,在全省率先完成消除4600元以下低收入户工作。主要体现在以下几方面:
(一)以社保制度为基础的兜底扶贫。目前,全市已基本形成低保制度、社保制度、临时救助制度相结合的救助扶贫制度,特困救助日益完善。2016年,全市低保标准达到每人每月664元,并在全省率先实现城乡低保一体化;城乡居民基本养老保险基础养老金达到每人每月145元;全市现有“三无”、“五保”人员集中供养率达98.74%,并率先将流动人口纳入临时救助范围。为畅通社会救助申请办理渠道,全市建立了“一门受理、协同办理”机制,各乡镇(街道)设立统一社会救助服务窗口,真正做到让困难群众“求助有门、受助及时”。
(二)以产业开发为基础的就业创业扶贫。以提升农林产业发展、培育和提升新型农林业主体为基础,通过 “合作社+低收入渔农户”、“基地+市场+低收入渔农户”等形式,建立各类扶贫基地,通过吸纳低收入农户就业,帮助低收入渔农户销售渔农产品,接收低收入渔农户的承包土地等投资入股,将部分经营(加工)项目发包给低收入渔农户,安排乡村公益性岗位给低收入渔农户就业,引导他们开展自主创业,促进低收入渔农户增收致富。近5年,全市共扶持各类扶贫基地(扶贫实体点、公益性岗位)147个,扶持低收入渔农户自主创业项目37个,基本实现扶贫基地所有乡镇(街道)全覆盖。
(三)以素质提升为基础的教育扶贫。根据海岛渔村多、渔民多、就业渠道少,家庭收入少的“两多两少”实际情况,定期对渔农民进行再就业培训,对低收入渔农户自费参加社会培训的按自负费用的50%给予补助,从而提高低收入渔农户劳动力素质,增强就业创业能力。同时对低收入渔农户未继续升学的应届初高中毕业生实行职业技能培训免费制度,对低收入渔农户就学子女全员、全过程给予补助,防止贫困代际传递。近5年,全市助学金额达1000万元。
(四)以爱心帮扶为基础的社会扶贫。初步建立了由扶贫、民政、工会、团委、慈善总会、残联等部门组成的社会救助联席会议制度,充分利用社会捐赠款和慈善资金,在救助因病因残因灾等致贫的低收入渔农户方面发挥积极作用。据不完全统计,全市每年社会帮扶救助资金投入近亿元。同时,实施机关干部结对帮扶,机关干部每年结对帮扶低收入渔农户4600对以上,帮扶资金750万元,实现“一户一策一干部,户户都有帮扶责任人”;积极选派领导干部任渔农村“第一书记”,帮助渔农村发展经济;继续深化渔农村指导员驻村服务制度,切实做到重心下沉,进村入户,因户施策,精准扶贫。
(五)以资金帮扶为基础的金融扶贫。积极扶持有致富意愿、有还款能力、有合适发展项目的低收入渔农户使用丰收爱心卡进行小额贷款发展经济,财政给予贷款贴息补助,全市共发放丰收爱心卡11882张。组建我市首家扶贫资金互助会—普陀区展茅街道兴岛生态禽果专业合作社联合社资金互助会,共吸纳会员74名,筹集互助资金134万元,出借互助资金115万元,为低收入渔农户提供小额、短期、低率借款,有效化解会员发展生产资金短缺问题。
二、精准扶贫存在的问题和困难
虽然我市已全面消除了绝对贫困,低收入渔农户收入在全省也位于前列,但是对照精准扶贫的内涵和要求,还存在诸多不足和困难,主要表现在“四个不”上:
(一)认定识别不精。一是起的识别漏洞我市目前在册的低收入渔农户是根据“上年农民人均纯收入45%左右和不低于农村户籍人口10%”的要求,首先确定低收入渔农户规模,然后逐级推算分解到各社区(村)进行调查统计认定的。这种规模控制法,很容易将比例外的低收入渔农户排除在外,出现识别漏洞。同时,也导致基层在认定低收入渔农户中产生优亲厚友现象。二是社区(村)低收入渔农户别存在低收入渔农户认定的责任基本都下移给了社区(村)由于社区(村)之间在经济社会发展水平上的差异在经济条件较好社区(村)评选出的低收入渔农户很可能在经济条件相对较差的社区(村)则为中等户因而精准扶贫的识别过程中不同社区(村)的低收入渔农户实际识别标准可能会存在较大差异三是思想资源在渔农村村民普遍对于最穷的人群有较大的共识但对于贫困标准临界线附近农户的认定则往往出现分歧而要求对这部分指标所带来的资源进行平均分配而基层出于维稳目的在资源分配行动中采取平均主义逻辑,使得扶贫资源由特惠变为实质上的普惠
(二)帮扶过程不准。一是帮扶措施单一。由于不同低收入渔农户在贫困表现贫困根源贫困特点和脱贫需求等方面存在区别精准帮扶应该针对贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施,但是由于政策性扶贫工作基本自上而下进行,帮扶措施往往简化为提供一些帮扶资金赠送一些生活物资、开展一些扶贫项目,帮扶措施简单,扶贫项目单一,与低收入渔农户的实际需求往往匹配度不高,出现扶贫“挤出效应”。二是帮扶模式单一。目前,项目帮扶形式基本以扶贫基地(或扶贫实体点)吸纳低收入渔农户参加就业方式,并保证低收入渔农户年收入,缺乏利益联结更加紧密的收入分配机制。三是帮扶内容单一。存在帮扶内容单一,扶贫项目与贫困需求不匹配。扶贫基地项目依然侧重传统的种养殖业、渔农家乐很少根据低收入渔农户所处的实际环境和优势尝试和支持新兴产业比如旅游扶贫、电商扶贫等
(三)项目管理不细。一是低收入渔农户数据无法及时动态更新。面对目前我市低收入渔农户呈点状分布,致贫原因的复杂化和返贫的不确定性导致低收入渔农户的动态更新面临高昂的执行成本,按照目前的扶贫部门力量和条件,不足以承担逐户动态更新调查。低收入渔农户准入准出的滞后导致了扶贫对象精准不足。二是扶贫项目尚未得到有效监管和长效管理。扶贫项目缺乏社会的有效监督,社会参与精准扶贫分类管理极为有限,政府单方面主导监管面临行政成本增加和扶贫效率降低的困境,导致扶贫行为短期性和扶贫资源浪费。三是低收入渔农户收入保障机制缺乏。在扶贫项目的实施中,低收入渔农户大多只是被动的投工投劳,主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘,扶贫项目在实施和管理中缺乏有效的群众监督,低收入渔农户收益缺乏较为紧密的利益联动机制,在项目实施中收入无法得到充分保障。
(四)绩效考核不力。一是考核内容没有统一标准部门扶贫考核是以完成上级目标任务为中心,全市涉及扶贫救助的组织和部门有工青妇、残联、红十字会等10余家,缺乏统一对各扶贫责任部门的直接考核,扶贫救助制度条块化、救助活动分散化。二是考核措施达不到激励约束效果。主要是扶贫考核定性不准、层次不高、份量不够,扶贫考核往往变成考核扶贫部门,与主要领导的组织考核运用没有形成关联,对单位干部激励约束不够,考核导向力不强,反过来约束了扶贫工作的开展和推进。三是统筹协调部门缺失。目前,扶贫主管部门统筹协调其它扶贫责任部门难度较大,这些部门扶贫信息没有共享,资源没有整合,造成合力不够。
三、精准扶贫对策考虑
针对扶贫工作各个程序和环节存在的短板,要进一步针对致贫原因,细化帮扶措施,精准施策,促进精准扶贫顺利实施。
(一)补齐扶贫开发理念短板。我市虽然已基本消除了绝对贫困现象,但相对贫困在渔农村还将长期存在,这部分低收入渔农户如何增收,是全面建成高水平小康社会的一大短板。一是注重从输血式扶贫为主向造血式扶贫相结合转变。围绕发展美丽经济,建设美丽乡村这条主钱,找准开发式扶贫工作定位,在造血式扶贫上下功夫,鼓励渔农民经营山水、经营村庄、经营家园,创新开发式扶贫方式。二是注重从物质帮扶为主向精神帮扶相结合转变。重视扶贫先“扶志”,针对低收入渔农户因身体家庭原因特殊困难,帮助他们告别过去,立足当下,开拓未来,培养其自主增收热情,激励他们重新认识自己,增强自信,融入社会。三是注重从被动发展向增强自我发展能力转变。围绕低收入渔农户家庭成员构成、家庭实际情况制定帮扶措施,实现一户一策,精准帮扶措施、精准使用扶贫资金,提高低收入渔农户自我发展意识和能力。
(二)强化扶贫对象精准识别。研究确立准确度高、易操作且成本低的精准识别方式,通过入户调查,看房、看劳动力、看子女就学,综合评价家庭生活条件、生产基础、教育水平,估算其家庭贫困程度,最大可能识别出低收入渔农户。同时,构建自下而上的贫困群体识别参与制度,让社区群众代表和低收入渔农户申请者直接参与到识别过程同时购买第三方社会服务确保贫困识别过程的公开公正透明并且可核查和可追责。
(三)完善动态管理数据平台。主要是完善两个数据平台。一个是贫困户信息查询平台,建立住房、卫生、社保、公安、银行等部门的信息查询平台,精准核查贫困家庭住房、车辆、社保、存款等情况,结合入户识别,促进低收入渔农户精准认定。另一个是完善城乡一体化的贫困户数据库。随着经济社会发展和城乡一体化的不断推进,急需整合各部门救助对象、救助内容信息,建立一个全市统一的贫困户信息管理平台,实行“统一维护,动态更新,分段管理”,加强数据动态更新,畅通数据管理,做到“贫困在库、脱贫出库”,确保“一个不少、一户不落”。
(四)落实因户施策帮扶措施。针对缺资源、缺资金、缺劳力、缺能力和因病、因残、因学、因灾等致贫原因,坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,从需求侧精确指导供给侧,从而实现精准帮扶。一是要在民生保障上提升完善。完善低保制度,应保尽保,深化医疗保险、大病保险、医疗救助制度改革,提高大病报销比例,探索大病救助和商业保险联动制度,实行低收入渔农户大病救助兜底制度,确保不因病致贫,因病返贫二是要在产业扶贫上精准发力。要根据实际情况,综合考虑资源优势、产业基础、市场需求等优势,选准产业,优化布局,合理确定产业发展方向、重点和规模,提高产业发展得持续性和有效性。加大对特色种养殖业、休闲农业、乡村旅游的扶持力度,推进一二三产融合发展。充分发挥新型经营主体的带动作用,支持通过土地托管、牲畜托养、土地经营权入股等途径,带动低收入渔农户增收。建立完善紧密的利益联结机制,鼓励开展股份合作帮扶模式,将农村土地承包经营权、村集体经济股权等折价入股,可以将财政资金投入扶贫项目形成的资产量化折股给低收入户入股。三是要在金融扶贫上精准助力。通过完善激励和约束机制,推动各类金融机构实施扶贫特惠金融政策,发挥好政策性金融和开发性金融的作用,做到财政投入精准、融资方式精准,市场对接精准。进一步发展扶贫小额贷款,鼓励各类金融机构到乡镇、贫困村设立服务网点,建立贫困户风险补偿基金,完善低收入农户信用评价机制,简化贷款流程,解决低收入农户贷款难问题,继续推动扶贫资金互助会增点扩面四是要在社会扶贫力量上精准引导。进一步完善结对帮扶机制,健全“第一书记”、渔农村工作指导员制度,完善网格化管理制度,破解目前结对帮扶针对性不强,因户施策不实的问题,做到“单位帮村、干部帮户、责任到人、措施到位”,引导各类社会力量为扶贫事业发展和低收入渔农户增收提供必要的帮助。五是要在督孝扶贫上精准把握。加强对“困难留守老人”群体的精准认定和把握,对子女有条件抚养又不尽赡养义务的,要从传统伦理、道德、法律权益保障等方面促其履行义务。对子女外出务工也难以自保的,甚至长期失去联系的,应当整合各方政策,予以救助。
(五)统筹部门资源合力扶贫。认真总结定海区大扶贫机制,建立由党委政府主导,民政、残联、劳动保障、慈善等扶贫职能部门组成的城乡一体化全域扶贫新格局。统一认定标准,统一数据平台,统筹扶贫力量,统筹部门资源,破解资金安排分散、交叉重复、效率不高的问题,形成政府力量和社会力量有机结合的新的组织推动机制。探索政府购买服务、政府与社会组织合作等多种形式,解决实施精准扶贫过程中面临的组织资源供求严重失衡的矛盾。建立低收入渔农户参与项目决策机制,变被动帮扶为主动参与,在扶贫各个环节全面提高低收入渔农户的参与度,通过低收入的全面参与既有效提高扶贫工作效率,又提升其自我管理和自我发展的能力。
(六)建立健全扶贫保障机制。要建立健全更高效的精准扶贫管理体系。一是提升扶贫考核层次。把扶贫开发作为对各级政府主要领导考核的内容,固化领导责任,严肃考核兑现,考核结果与个人利益紧密结合,建立激励约束机制,确保精准扶贫顺利实施。是加强扶贫开发队伍建设。应建立健全扶贫干部、社区民政员、网格管理员和渔农村工作指导员四位一体的扶贫开发队伍机制,增强基层扶贫力量,提高扶贫开展成效。三是提高扶贫项目管理水平。建立精准扶贫措施管理机制,细化帮扶措施,完善帮扶工作进展和措施落实情况反馈机制,落实督促检查机制。精准项目管理,严格执行扶贫对象、扶贫项目、扶贫资金使用公告公示公开制度,通过第三方进行扶贫成效统计监测,进一步强化扶贫监督审计力度。
 
 
(作者单位:舟山市农林与渔农村委员会)
 
 
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