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农村土地承包经营权确权的创新模式——来自广东清远市阳山县的探索

发布日期:2017-05-02 浏览量: 字号:[ ]

2013年中央一号文件提出要用5年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作。自2013年以来,全国各地相继开展了农村土地确权试点工作,并根据各地的实际情况对土地确权模式进行了积极探索。广东省阳山县被列为全国农村综合改革示范试点县之后,在土地确权工作中,探索实施了先置换整合后确权确地界到村组,确面积到农户的土地确权模式,得到了当地农民的欢迎,也受到了大量媒体的关注,被媒体称之为阳山模式。深入分析、总结阳山模式的经验和不足,对于推动各地确权工作的稳步开展,具有重要的借鉴和参考意义。
    主要做法
    1.“确地界到村组、确面积到农户模式阳山县地处石灰岩山区,境内九山半水半分田,优质平坦的耕地较少,大都是高低不平的细碎田地。近10年来,阳山县移民以及外出务工人员较多,由于缺乏劳动力,造成多数耕地长期撂荒。江英镇人口约4.3万,如今常住人口不到两万,一半土地撂荒。原承包耕地地块模糊、界址不清,应用卫星遥感和GPS定位系统技术也无法在图纸上标注与区分田地的边界。由于二轮承包到户时仅仅登记了户主和地块的面积,没有明确的地块位置,时间长远已无法准确辨认四至,难以确地到户。
    为了减少纠纷、推进确权工作,阳山县政府在江英镇荣岗村进行试点,探索确地界到村组、确面积到农户的土地确权模式,即先把土地全部确权到村小组,再以二轮承包的面积为基数,按各户所占面积来确地,而每一户承包耕地的具体位置不在承包经营权证上表明,只列明每一户拥有村小组集体耕地面积的大小。该村经村民代表(户代表)会议表决后实施这种土地确权模式,这一做法减少了农户为指界各自承包地而发生的纠纷和矛盾。荣岗村的确地界到村组、确面积到农户的土地确权模式一经实施,立刻引起了其它村的效仿。调研组实地调研获取的资料显示,截至201510月份,阳山县已有138个村小组召开了户代表会议,同意以确地界到村组、确面积到农户的模式进行确权,面积约1.9万亩。
    2.“先置换整合后确权模式
    长期以来,阳山县细碎化的耕地已严重影响了其农业生产效率,也影响了其农业机械化、规模化的生产。阳山县委县政府利用此次土地确权的契机,在充分尊重农民意愿的前提下,探讨先置换整合后确权土地确权模式。土地置换整合的做法在不同地区做法也各不相同。调研组获悉,截至201510月,阳山县已通过村民表决同意解决土地细碎化问题的村有688个村小组,面积65000多亩。
    主要成效与面临的困境
    1.推动了农地的有序流转,土地撂荒问题得以改善。阳山县在开展农村土地确权工作的同时,健全了农村土地承包经营权档案,建立了土地流转的电子信息管理系统和信息平台,实现了农村三资管理平台、公共资源交易中心的成功对接,有力地促进了农村土地的流转。
    2.促进了专业合作社的发展,农民收入得以提升。2013年底,阳山县农民专业合作社共200个,会员2700多户,2014年初,阳山县全面铺开农村土地确权工作后,全县农民专业合作社增至318个,会员增至7799户,辐射带动农户增至3万多户,户均年增收7300多元,同比增长了22%
    3.实现了土地承包经营权抵押贷款,土地财产权能得以拓展。阳山县在开展土地确权工作的同时,大胆探索农村土地承包经营权、宅基地、林权、房屋等各类产权抵押贷款改革,努力使资源变资产、资产变资本。截至201510月,阳山县农信社推出流转易贷款产品,已向南粤农业公司、豪丰林业公司、益民蔬菜合作社及农户授信贷款6306万元。
    尽管阳山模式并不违背中央关于土地确权的政策精神,但是由于其实施环境的特殊性以及土地置换工作难度较大等问题,使阳山模式的推行面临一定困境。(1确地界到村组、确面积到农户的模式使农户自身无法实现土地权能。(2先置换整合后确权的模式工作难度大,阻滞了土地确权工作的进度。
    政策建议
    1.应充分肯定土地确权阳山模式阳山模式是阳山县广大干部群众在确权工作中根据实际情况,充分发挥村民与村干部的智慧,创新出来的一种确权方式,同时,阳山模式的确权,虽然在土地承包经营权证书上并不表明具体的位置和四至,但实质还是根据二轮土地承包时的面积确权到每一户,因此,这种确权模式也符合中央总体上要确地到户的要求。应充分肯定阳山模式,充分肯定阳山县农民在土地确权工作中的探索和首创精神。
    2.应充分认识阳山模式推行的实际困难。阳山模式也存在着诸如单个农户无法有效利用承包经营权证办理抵押贷款,无法将土地流转的问题。因此,各地在学习借鉴阳山模式时,应充分尊重农民的意愿,由村民代表大会讨论决定是否采取该种模式。同时,阳山模式确权后土地财产权能的实现,还需要建立县、镇、村三资管理平台和土地流转交易平台,从而确保交由村集体管理的土地能够顺利流转。此外,还应充分认识到先置换整合给村委会带来的工作难度。
    3.加强监查督导,防止草率仿照阳山模式确地界到村组,确面积到农户的确权模式,由于不需要为每家每户测量承包地的面积、位置和四至,节省了大量的时间和工作经费。如果其它地区只是看到了此种确权模式的工作方便,而片面地为了降低确权成本、快速完成确权任务,盲目借鉴、效仿阳山模式,就会给这些地区的土地确权工作带来极大的隐患和纠纷。
    4.尊重农民意愿,因地制宜推进土地确权工作。在土地确权工作中,应充分尊重农民意愿,充分发挥村民理事会等基层社会组织的能动作用,引导村民的事情村民自己做村民的矛盾村民自己解决。另外,阳山模式先置换整合后确权的方式,不能由政府主导土地置换整合,而应在农户自愿的前提下由村集体决定实施。是否实施先整合置换后确权的方式,也应充分尊重村民的意愿,而不应由政府或村委会强行推动。(摘自《农民日报》)
 
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