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关于我市渔农村经营管理问题分析及完善对策

作者:王胜 刘玲玲 陈海芬 发布日期:2018-12-24 浏览量: 字号:[ ]

    渔农村经营管理(以下简称“农经”)工作肩负着把党和政府在渔农村的方针政策落实到千家万户的重要任务,承担着农村土地承包管理、集体“三资”管理、村级财务监督、指导渔农村专业合作经济组织发展等重要职能和一系列渔农村改革重任。在渔农业和渔农村经济发展进入新常态下,如何与时俱进,积极开展渔农村经营机制和管理体制创新,确保渔农村稳定和经济持续发展,是摆在我们当前一项重大课题。

为了掌握近几年来我市农经工作的发展新动态,总结经验,发现问题,理清发展思路,提出全市下一步农经工作的发展意见,推动全市农经工作再上一个新的台阶,我们以问题为导向,对全市农经工作开展情况进行了调研。

一、当前农经管理工作存在的主要问题

(一)农经管理体制和模式

一是农经管理体制的灵活性不强。就目前的管理体制来看,大都遵循着过去的计划性管理体制,管理较为僵化,漏洞颇多,这种体制对市场环境的适应存在着一定的问题,影响了经营管理的效率。二是专门的农村经营管理机构缺失。历次机构改革后,在基层专门负责农经管理的机构已基本撤消,特别是社区(村)一级,基本上不再安排专门负责农经管理方面的人员,造成很多上级决定与政策都难以贯彻落实。三是管理的专业性不强。一方面,当前农经管理机构队伍力量较为薄弱,工作任务繁重,导致经常出现农经人员身兼数职的情况,使其难以将更多的精力放在经营管理工作方面,另一方面,农经管理专业人员自身专业能力与素质偏低,人员的专业性不强,工作经验丰富、熟悉基层工作的农经人员偏少,对于管理的问题分析和解决很难达到专业的水准。

(二)农村集体“三资”管理

1、“三资”清查不彻底。未建立完整的资产资源管理台账,不清楚具体的资产存量及资产管理和使用情况,特别是对集体所有的耕地、林地、山地、水域等资源,存在登记不全、台账不细等问题。

2、 基层监督机制不健全一是群众监督机制不健全。村民民主管理意识仍然较淡薄,对集体的事不关心、不过问、不了解,部分村的民主管理和监督流于形式。二是村务监督机制不健全。有些村党支部和村委会出于历史习惯或个人原因,不愿意接受村监会的监督,故意在程序上回避村监会。有的村两委干部比较强势,使民主监督难以发挥作用。有的村当集体利益受损时,村监会即使心知肚明,但由于考虑个人利害得失,不愿为此和村干部扯破脸皮去监督。有的村监会主任年龄偏高,知识层次较低,缺少必要的专业知识、监督素养以及向群众进行政策解释的综合能力,从而出现外行人监督内行人的现实状况,监督效果非常有限。有些村的村监会成为继村党支部和村委会之外的第三股村级力量,出于与村党支部或村委会干部之间的纠纷和矛盾,村监会滥用监督权力,通过拒签发票等方式,对正当的村里工作都不予支持和通过,阻碍了村里正常工作开展。三是村民监督制度有效性不强。村民没有直接参与管理,获取信息的成本较高,容易出现信息失真、信息滞后,使监督的有效性大打折扣。同时,农村是半熟人社会,人际关系复杂,当集体利益受损时,村民当然不满,但要为此和村干部扯破脸皮,不免会考量个人利害得失。

3、财务管理制度执行不力一是不合规发票报销现象仍然存在。部分乡镇“三资办”对不合规发票把关不严,报销比较随意,存在不合规开支,增加了农民负担。二是自制原始单据填制不规范。突出表现在凭证明显不规范,要素不全,其关键要素经常出现模糊。例如购买办公用品(实为购买个人消费品)的假凭证,往往只注明办公用品,而不注明到底购买了什么办公用品,其规格、型号、品种、数量如何。有的原始凭证其金额往往只有一个总数,而没有分项目的明细,经不起推敲。三是农村老年协会资金监管难。一方面,目前村级老年协会因缺乏社会团体登记的法律依据和条件,是无法在银行开立账户的。因资金使用管理缺乏统一监督管理制度,存在着资金使用不明的风险。另一方面,自从实行“村账镇代理”财务委托管理制度后,一些村主要干部眼看不能随意使用村集体资金,便想办法钻空子,以村委会名义捐款给村老年协会,再将自己产生的费用转嫁到村老年协会开支以避开监督。

4、村级资产资源监管不到位。对村级资产资源的对外出售、租赁和发包等处置还未全程介入,无法界定资产资源的处置是否合理。由于缺乏有效监管,一些村集体资产、资源的出售、租赁和发包等处理程序不完善,存在主观性和随意性,导致集体资产、资源流失,如熟人低价租赁、发包等。

5、会计队伍不稳定。在代理会计方面,主要是人手不足,流动性大,一些乡镇(街道)因工作部署安排等原因,时有轮岗转岗。在村报账员方面,主要是业务能力偏差,难以胜任工作。大部分村报账员身兼出纳、文书、内勤、统计等多项工作,但待遇不高,对其工作积极性影响很大。少数报账员政治素质不高,与村干部串通一气,在账目上弄虚做假,欺瞒村民,或利用职务便利为自己和亲属谋取利益。

6、村务公开不到位。目前村务公开情况不容乐观。一是村干部不重视公开。村务公开仍然存在着重形式、轻实效的现象;有的公开内容不全面、重点不突出,避重就轻、敷衍塞责;有的公开形式单一、渠道不畅,公开的内容不及时,随意性较大等。二是村干部不愿公开。一些村干部习惯于搞封闭决策,怕暴露问题,不愿公开,不敢公开,这导致村民因为不理解、不了解,造成无端的猜疑或者信访。三是村务公开制度不健全。部分村务公开的内容、形式、时间不符合要求,公开不及时、内容不细等现象较普遍存在,以致村民对本村的“三资”情况未做到全然了解和掌握。实质性的内容不公开,不按规定执行公开制度,一些账目或摘要没有时间、经手人和相关明细,一些支出以办公费、差旅费、接待费等名目予以笼统公布,群众对此充满疑虑。

(三)农村土地承包管理

1、弃耕抛荒现象较严重。因农业收入低、农村人口进城、流转困难、流转收益不高、农民思想顾虑等多种因素影响,我市弃耕抛荒现象较为严重,既造成土地资源的大量浪费,又影响了全市农业整体提升和海岛花园城市打造。

2、机动地管理使用混乱一是机动地管理使用违背了初衷。机动地是为了解决农村因人口变化、自然灾害、征地、等各类情况而导致的人地矛盾问题而预留的土地。在实际操作过程中,有些村以承包不到期、增人不增地、人多地少不宜按人均分等理由,未将预留机动地安排给新增人口补地,或者长期对外流转,失去了机动地的根本作用。二是机动地流转不透明。在实际过程中,有一些村采取不公开竞价承包或者违规发包的方式,将土地承包给机构或个人,引起农民的质疑。

3、土地承包纠纷频发。一是因调整、收回承包地打乱了承包关系而导致的纠纷。在《农村土地承包法》实施前后,有些村为发展高效农业、增加农民收入而调整农村产业结构时,收回农民承包地。二是村规民约剥夺弱势群体土地承包经营权产生的纠纷。主要是村集体决议时,以农村传统习惯或已征求多数村民同意的村规民约名义,收回或不分给农村的出嫁女、户口外迁户等承包地。三是承包地是收回还是交回引发争议大。主要是在实行税费改革以前,农户因承担农业税、三提五统等费用,种地效益低,对承包地的权益观念不浓厚或因打工经商无力顾及等原因,自愿将承包地交回集体或委托代耕(有的甚至弃耕抛荒)。多数都是以口头方式交代,没有签订书面协议,村集体一般将这些土地进行了统筹安排。现在因国家实行了税费改革、实行了惠农补贴、提倡规模流转等一系列利好政策,这些农户对承包地的权益观念发生了明显逆转,并因此诉求归还自己原来的承包地。村集体认为当初是其自愿交回或放弃的承包地,农户则认为是村集体收回了承包地,但都因没有书面协议而无法确认。

4、农业开发流转不规范。一是流转组织程序不规范、不完善,相关流转协议、合同签订或委托资料不齐全,具体表现为土地流转的任意性,流转合同存在很大的法律瑕疵,通常情况下,村民们都是通过口头协议或者很简单的书面合同就将自家的土地进行流转,合同里面没有对义务和权利的具体规定,流转局面相对混乱。二是有些承包户改变了农业用途。在承包地中建设了房屋、开办了非农业经营,甚至改变了原来的农作地貌,很难恢复原来的用途。

(四)渔农村股改

1、渔农村股改扫尾工作推进难。一是仍有4个村未完成股改。因人员界定复杂、历史遗留问题多、利益诉求多且难以平衡等诸多原因,普陀区沈家门街道蒲湾村、教场村、泗湾村和新城管委会临城街道甬庆村目前仍未完成渔农村股改。二是股权证发放还未完全到位。虽然目前统计股权证发放率已经超过95%,但是大多数村仍有一定比例的村民因对享受人员界定、股权量化等方面存在较大争议,认为不公平,拒领股权证或者阻碍股权证的发放。三是暂缓渔农村股改的村社未开展工作。因开发建设拟撤村建居等原因,市政府同意暂缓实施渔农村股改的17个村社目前既没有实质性推进撤村建居工作,又没有开展股改工作,工作处于停滞状态。

2、渔农村股改红利并未大幅显现。渔农村股改,虽然取得了一定的突破和成效,但因改革并没有改变集体资产的经营方式,股东也没有因此获得任何额外的权力,股权流转受严格限制,股权质押融资因缺乏统一登记机关,而且处置难导致股权沦为信用贷款的附属,改革未能激发渔农村集体资产巨大潜能。

3、渔农村产权交易平台低效运行。交易平台交易项目涵盖范围较窄,实际交易项目更少,大多数都是土地承包经营权流转和物业出租,规模偏小。

二、对策建议

(一)以加强农经领导、强化农经职能为核心,树立农经工作的权威牲

1、要从提高各级党政领导对农经工作的认识入手,切实转变观念。牢固树立渔农业、渔农村、渔农民工作不可偏废,发展生产力与调整生产关系两手齐抓, 渔农业发展、渔农民增收、渔农村稳定三者并重的思想,把农经工作列入各级党委、政府工作的重要议事日程。各级每年召开农经工作会议,探索建立“农经局”,以政府名义安排部署农经工作,为农经队伍建设和工作开展排忧解难,使农经队伍成为党委、政府抓好渔农村工作的中坚力量。在此基础上,农经部门要适应新形势的变化,强化行政执法等各项各种职能,大胆工作,发挥应有的作用,以提升地位,增强工作的权威性。

2、完善机构,健全网络,确保工作体系的完整性。随着农经工作的范围越来越广,涉及面越来越宽,农经工作新的职能也不断增加,因此,要明确农经工作的范畴和相关职责,适当增加各地经管科站人员编制,增强工作力量;探索加强基层特别是乡镇、社区(村)农经队伍建设,进行定编、定员、定性的“三定”工作,并让他们专心从事农经管理工作。

3、改善条件,提高素质,充分发挥基层农经人员的工作积极性。加强对在职农经人员培训教育,实施农经干部的“再教育工程”,采用岗前培训与岗位提高相结合,组织农经人员学习法律政策、业务知识。支持在职农经人员参加学历教育、职称考试、注册会计师考试等,逐步提高农经队伍的政治素质和业务技术水平,努力造就一支高标准、高素质的熟悉、热心为群众办事的专职队伍。

(二)以开展集中整治活动为抓手,切实加强渔农村集体“三资”和农民负担监督管理

1、科学规范“三资”管理机制及审批流程。一是严格执行村财民理乡监管制度。加强业务核算制度、财务预决算制度、村干部离任交接制度、资金收支管理制度等制度落实到位。村集体发生支出业务时,必须通过“五签一审”程序(经办人、会计、理财组长、村书记、村主任签字,乡审核员审核)。二是落实民主决策制度。涉及集体资产的村集体财务预算项目、发包项目、重大工程建设项目、“一事一议”筹资筹劳必须经村民会议或两委会讨论同意。 三是完善评估制度。集体资产、资源通过拍卖、转让、租赁经营、股份经营和联营等方式而发生所有权或使用权转移时,必须进行资产评估,并以评估价值作为转让所有权和经营权的依据。四是村级要建立集体资产资源网络电子台账。包括资产登记(资产的名称、类别、数量、单位、构建和形成时间等);资源登记(资源的名称、类别、四至、面积、价值等)。五是探索解决农村老协资金监管难题。明确将老年协会的经费统一纳入农村“三资”管理,尝试实行经费由镇“三资”办统一核算,实行年度经费预算制度,经费支出要求纳入村务公开内容,同时由上级财政审计部门负责加强财务管理、指导、审计和监督。

2、健全完善渔农村集体“三资”监督机制。一是强化民主监督。村集体党务、财务、重大的工程项目、发包项目要采用网络实时公开、专项公开、定期公开、随时公开。保障渔农民群众对村级财务民主监督权利。进一步加强村级财务、集体事项的监督。二是强化审核和审计监督。乡镇(街道)会计委托代理机构财会人员要严格按照“票据使用审核准则”,对村集体上报的记账凭证(报账单)、支出审批单、原始凭证、票据进行完整性、合规性、技术性审核。对不符合规定的开支不予办理,及时查纠违纪问题。为强化渔农村“三资”管理办法有效落实,组织每年采取不同形式对村级“三资”管理办法执行情况进行任期审计、专项审计、离任审计、村集体内部审计等,并将审计结果向群众公开公布。三是完善渔农村合同签订鉴证审核程序。包括资质审查、程序审查、合同内容审查、合同鉴证等。

3、建立实施渔农村集体“三资”管理长效机制。一是完善规范“三资”管理制度,做到有章可循,用制度规范行为。通过不断实践总结,逐步形成操作性强、时效性强的一套行之有效的网络信息化“三资”管理制度。二是加强“三资”管理人员的政策、业务学习,定期进行电算化培训。三是加快完善全市农村集体“三资”监管平台,推动市、县、乡、社区(村)四级平台联通共享,开发具有地方特色的监管内容。四是定期对乡镇(街道)农村“三资管理中心”进行指导、监督、检查,乡级经常性的对村级“三资”管理工作进行指导、检查、监督,并对各乡镇的工作纳入年度目标考核。

(三)以承包地确权扫尾与验收为重点,深入推进农村土地承包制度改革。

一是做好确权登记颁证扫尾工作。加大工作督导力度,逐级制定扫尾工作计划,加大宣传引导力度,解除个别不愿登记签字农户的思想顾虑,最大程度化解他们在确权方面的相关矛盾纠纷,切实提高土地承包经营权的确权登记率。

二是推进农村土地承包经营权规范有序流转工作。按照中央要求,坚持农村土地集体所有,积极探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,通过成立农民土地股份合作社等多种形式,积极创造条件引导土地流转和规模经营,提高土地利用效率,增加农民财产性收入。探索开展农村承包土地经营权抵押贷款工作,拓宽新型农业经营主体融资贷款渠道。

三是建立健全农村承包土地日常管理制度。建立健全农村土地承包和流转合同日常管理制度,建立土地流转合同管理台账,做好合同的签订、登记、鉴证和档案管理工作;建立监督机制,保障土地的合法使用;建立机动地动态管理使用制度,按年度记录储备数量、新增数量、临时发包、调整增补等管理使用状况;强化农村土地承包经营纠纷调处工作力度,加强仲裁队伍和基础设施建设,使农村土地承包经营纠纷调处工作逐步走上制度化、标准化、规范化、法制化的轨道,有效地维护农民群众的合法权益。

(四)以赋予渔农民充分权能为突破,深入推进渔农村股权改革

一是做好渔农村股改扫尾工作进一步加强调查研究,按照“一村一策”的工作原则,排摸矛盾,倒排时间,分类指导,指导制定符合实际的股改细则,争取完成剩余4个村股改工作。加强工作推进力度,解决股权证发放过程中关键少数人问题,提高股权证发放率。督促各地暂缓实施渔农村股改的村社对撤村建居工作重新评估,能开展的,则尽快开展相关工作,不能开展的,则实施渔农村股改。

二是积极开展渔农村股权质押融资工作。尽快建立渔农村股份经济合作社股权登记簿管理制度,县级农业主管部门承担日常管理运行,及时记录股权转让及其变更有关情况,从而为股权质押融资破解法律上的障碍。研究制定渔农村股权转让制度,建立政府股权收储制度和股权质押融资风险保障制度,有效解决质押物价值实现难导致金融部门流动性风险的问题。

三是稳步推进渔农村产权交易平台建设。立足舟山实际,积极改善渔农村产权交易的软硬件设施环境;充分挖掘和及时发布渔农村产权信息,做到交易双方市场信息基本对称;采取措施引导渔农村产权交易双方进场交易,做到交易应进必进,努力扩展交易品种;不断完善渔农村产权交易规则和程序,降低交易风险。

(三)工作推进建议

一、加强组织领导。成立以委主任为组长、驻委纪检组长和分管领导为副组长的渔农村集体“三资”管理和农民减负工作组,明确由驻委纪检组和委经济发展与经营管理处负责开展为期一个月的全市渔农村集体“三资”管理、农民负担、渔农村股改、农村土地承包管理等方面的集中整治。

二、出台配套政策。出台《关于集中整治和查处农村集体“三资”管理和农民负担等侵害农民利益不正之风和腐败问题的实施方案》、《关于规范农村集体资源性资产租赁管理的实施意见》,印制《农村集体“三资”和农民减负管理工作手册》、《渔农村股改和农村土地承包确权登记工作回头看工作要点》等。

三、建立工作机制。建立百名“三农”干部联系百村工作机制,切实加强农村集体“三资”管理和农民减负工作,明确4项主要任务:督促当地发现并及时纠正问题;督促当地农业部门依法处理或向有关部门移交问题;督促当地根据实际完善相关制度;深入调研把脉问诊农村集体“三资”和农民负担问题。

 

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