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规范农村集体“三资”管理的实践与思考

作者:袁安娜 胡光远 赵佳健 刘世清 发布日期:2020-08-14 浏览量: 字号:[ ]

袁安娜 胡光远 赵佳健 刘世清

(定海区农业农村局)

 

近年来,定海区按照构建“管理规范、监督有力、运行高效、富有活力”的农村集体“三资”管理体制和运行机制的目标通过清产核资健全台账、建章立制规范管理、提升网络强化监管、产权改革确权活权,组建农村集体“三资”代理服务中心、农村产权交易中心,启用“三资”监管系统、产权交易平台、股权信息系统,规范村社干部权力运行,提升全区农村集体“三资”管理水平, 2016年底被农业部认定为第三批全国农村集体“三资”管理示范县。

一、全区“三资”管理主要做法

(一)严把“三道关口”,摸清家底,促进融合。2019年社区村体制改革完善工作中,为做好村级集体“三资”清查融合工作,通过暂冻各社集体资金,印发清产核资方案,严把“三道关口”,强化清查力度,促进“三资”有序融合。严把清查登记关:以经济合作社为单位,成立由董事会、监事会、部分股东代表和代记账会计为成员的清产核资小组,以会计账目为依据,采取先账内、后账外,先资金、再资产、后资源的办法,进行全面的清查和核实,分门别类进行登记和编制清册,确保核实核准“三资”家底。严把公示公开关:邀请股东代表全程参与清查核实工作,并将清查结果进行全面公示。对群众提出异议的事项,专门组织人员进行调查复核,确认无误后建立“三资”管理台帐。严把审核审查关:镇(街道)成立清产核资审核组,对各社上报的“三资”台帐进行全面审核,特别对清理登记的资源是否存在产权争议进行重点审核,经审核无误后由“三资”代理服务中心人员输入“三资”监管系统,建立完善全区“三资”管理数据库。

社改后全区80个行政村,实现完全融合的有74个村,完全融合率达92.5%,经济合作社由142个减少到84个。截止2019年底村级集体资产总额18.64亿元,村均2330万元;货币资金总额7.35亿元,村均918万元;固定资产总值8.59亿元,村均1073万元;净资产12.44亿元,村均1555万元。2019年集体经济总收入15332万元,全面消除经济薄弱村,各村集体经济总收入均达到10万元以上,经营性收入均达到5万元以上。

(二)强化“三个保障”,建立 “三资”管理长效机制。一是强化组织保障。建立“三资”管理三级联动工作体系,区级层面建立农村集体“三资”管理办公室,负责全面指导、协调、监督和检查;镇(街道)成立 “三资”管理领导小组,设立办公室和 “三资”代理服务中心,负责日常管理;村经济合作社建立“三资”管理小组和“三资”监督小组,承担集体“三资”经营管理和日常监督。二是强化制度保障。相继出台了《定海区农村集体资金、资产、资源管理办法(试行)》、《定海区农村产权交易管理办法(试行)》、《定海区关于加强农村集体经济组织合同管理的指导意见(试行)》、《关于加强股份经济合作社管理监督工作的通知》、《关于进一步规范农村集体经济组织财务公开工作的通知》等制度,各镇(街道)也相继制订了《农村集体资金、资产、资源管理实施细则》,着重完善村社工程建设项目管理、集体资产处置、收益分配和重大“三资”事项“五议两公开”制度;贯彻落实《浙江省农村集体资产管理条例》、《关于加强村级财务票据规范管理的意见》、《关于加强村级非生产性开支监督管理的意见》严格按制度加强农村集体三资管理工作三是强化考核保障。制定了《定海区违反农村集体“三资”管理规定的责任追究办法(试行)》和《定海区农村党风廉政建设考核方案》,把农村集体“三资”管理工作作为考核重要内容,纳入基层干部政绩考核范畴。

(三)开展集体资产股份制改革,建立农村产权交易平台。一是实施改革,激活股权全面实施村集体资产股份制改革,推动农村集体资产产权到人(户)、权跟人(户)走,并在“三资”监管系统基础上开发启用了农村股权信息化管理模块,录入股权数据与区海洋农商银行联合印发了《关于做好农村股份经济合作社股权质押担保融资工作的意见》,制定了《定海区渔农村股份经济合作社股权质押贷款管理办法(试行)》,2016年确定了6个股份经济合作社为股权质押贷款试点社,于11月在岑港街道桃夭门社区举行了股权质押融资签约启动仪式;2018年又确定了4个股份经济合作社为试点社。二是建立农村产权交易平台,规范产权交易行为。出台《关于进一步规范农村产权交易管理的意见》和《定海区农村产权交易管理办法(试行)》,成立了区、镇(街道)两级农村产权交易服务中心,设立了服务窗口,将农村集体资产资源承包、租赁、出让和转让纳入产权交易的范围,开发运行了定海区农渔村产权交易平台,要求规定金额以上的村级集体资产交易全部纳入产权交易平台运作,使交易行为完全处于“阳光”下操作。至2019年底,区镇(街道)两级产权交易中心发布交易信息26条,完成交易20宗,交易额2746万元。

(四)完善制度,创新手段加强资金管理。一是严格落实土地提留比例。社改后为加强新村统筹力度,也为今后集体经济发展预留空间,根据《中共舟山市委舟山市人民政府关于社区村体制改革完善工作的意见》要求,区社改办发文明确村集体经济组织依法合理提留土地补偿费,提留比例原则上不低于20%,用于集体经济发展和公益事业建设。二是开展集体资金支付网上审批和使用村务卡试点工作。依托现有的“三资监管系统”,对接银行支付系统,构建“互联网+”的多层次监管体系,在小沙街道东风村、岑港街道桃夭门村、金塘镇东堠村进行村级资金支付网上审批和使用村务卡试点,构建“在线审核、分级审批、实时高效、全程监督”的村级集体资金管理新模式,实现了村级集体资金往来的可留痕、可查询和可追溯,在村干部与村级资金之间架起“防火墙”,彻底实现了村级现金“零支付”,真正把权力放到阳光下运行。

(五)加强“四大监督”,提升监管实效。一是加强民主监督。按照农渔村“小微权力”清单,全面推行监事会参与监督集体资产资源处置、工程项目建设、经济合同签订、重大投资等事项;实行民主理财小组对集体开支逐笔审核制度;根据财务公开内容的不同,实行按月、按季、按年公开或即时公开,除了“三资”公开栏公开和会议公开外,配备触摸屏的村(社)利用触摸屏查询进行财务公开,方便群众实时掌握 “三资”管理使用情况。二是加强会计代理监督。通过“三资”委托代理服务制,实现统一账务设置,统一票据管理,统一民主理财,统一报账管理,统一档案管理的“五统一”。11个“三资”代理中心对各社当期发生的经济业务进行严格审核,对不合规的票据和资金支付进行登记后一律退回补办手续。三是加强审计监督。按照“三年一轮审”、“离任必审”、“信访必审”的要求,采取以镇(街道)自审、镇(街道)互审、区站重点审计和委托事务所审计相结合方式,有序推进农村财务审计工作。四是强化网络实时监管。区审计站和镇(街道)“三资”代理服务中心利用“三资”监管系统实行实时监管,重点针对超预算支出、大额资金支出、经济合同履行情况等关键环节设置网上实时预警,发现问题,直接沟通,落实措施,限时整改。

二、目前“三资”管理中存在的主要问题

(一)重分配轻积累,集体积累逐渐减少。集体资金分配包括两个方面:一是收益分配,二是资产性分配。收益分配是指集体生产经营总收入扣除总支出后的剩余收益的分配,资产性分配是指集体的土地被依法征用后的补偿费以及其它资产作价变卖后的资金分配,我区目前已分红的村社多是对资产征收变现款进行分配。随着经济发展和工业化、城镇化进程加快,不少村因土地征用、城中村拆迁,农村集体土地、山林、房屋被征用后变现为巨额补偿性货币资金,在当前资金投资预期收益不明确且可能流失的情况下,干部因求稳、股东从自身利益出发,只顾眼前利益,无长远打算,资产性分配资金的做法较普遍,造成“股东口袋鼓了,集体经济萎缩了”,集体积累逐渐减少。

(二)集体收入来源单一,管理机制不够完善,集体经济发展缓慢。一是政策因素对集体经济影响较大。房屋、场地租赁收入普遍为各村的主要收入,但近年来随着政策的调整与收紧,“打擦边球”搞违建提高集体收入的行为难以为继,城中村因拆迁房屋租赁收入出现断崖式下降。二是保值增值缺乏有效途径。大部分村拓宽经营渠道发展的能力不足,自我营收能力较弱;有些村有资金却因缺乏有效投资的渠道和方向,难以实现资金向资产的转变。三是村集体管理机制不够完善。社区村撤并后融合困难,集体大部分经营收益仍归原社所有,新村大多无经营收入,只能靠补助收入维持日常运转,要想发展集体经济更是“小马拉大车”。虽有区委区府发展村集体经济的优惠政策,但因缺乏产业开发、资金运作、经营人才等条件和支撑,致使集体经济发展步履维艰。

(三)“三资”管理制度执行不力。“有制度难落实”的现象时有发生:一是少数社不严格执行财务制度,存在多头开立一般账户情况,大额资金支付未经股东代表会议集体讨论决定,财务管理内部控制制度缺失。二是有些社对外出售、租赁、发包集体资产资源时操作简单,不执行民主程序,不搞招投标,存在着程序不到位、手续不完整情况。三是非生产性支出控制不严,个别社集体临时借款发放股东农医保补贴,个别社存在违规发放津补贴、车(油)贴、年休奖和党员干部参加党组织活动的误工补贴等四是工程项目管理不够规范。部分工程未进行招投标或招投标流于形式,未按财务制度规定实行预决算管理;工程款支付不规范,票据不合规,未按规定留取质保金;基建合同管理欠规范,对增加的基建工程未能补签合同,工程完工后未进行工程竣工决算等。五是重大财务事项“五议两公开”未真正执行到位。

(四)绩效考核不力,监管主体缺位。一是农村集体资产管理缺乏绩效考核。不少村干部和股东认为集体资产管理就是看管好财务收支,没有意识到资产保值或增值是集体资产管理的主要目标和任务,镇(街道)对村干部的业绩考核基本上没有与集体资产保值增值挂钩。二是民主监督不到位。有些村民主理财监督流于形式,“老好人”抬头;部分村民由于民主意识淡薄,平时对集体的事不关心、不过问、不了解,只有个人利益受到损害时才开始关注,才想起监督,制约了民主监督作用的有效发挥。三是会计监督乏力。有的村社干部,对镇(街道)代理会计实行的会计监督看不惯、看不起,责怪、不配合、甚至出难题,致使部分镇(街道)代理会计不能管、不敢管。

(五)村务公开效果不佳。从目前的情况来看,一是公开成效不明显,原因是在农村一般采取在公开栏张贴等形式,载体的信息量和及时性受到限制。二是公开内容不全面或程序不规范,部分村在村务、财务公开方面存在避重就轻现象,事情能公开的就不公开,见不得阳光的就不公开或只公开结果不公开过程;公开的内容比较狭窄,公开表比较专业,财务公开流于形式化。三是缺乏对公开工作的有效监督,部分镇(街道)对村务、财务公开工作认识不够,没有起到日常监督作用。

(六)农经管理力量相对薄弱。随着中央对农村工作的不断重视,农经工作业务量不断增加,一些镇(街道)农经员身兼多职,“三资”管理工作人员少、任务重的矛盾愈加突出,制约了“三资”管理工作顺利开展。镇(街道)“三资”服务中心代理会计,既要代理多个村社记账,又要承担村级财务审计工作,工作忙、压力大。由于审计人员和记账人员是同批人,“自己审计自己”,极大地弱化了其审计监督职能。区农经站人员配备不足,既要指导业务又要审计财务,“三年一轮审”心有余而力不足。

三、创新和完善“三资”管理的思路与举措

(一)加强“三资”管理,狠抓制度落实。一是健全基层监管工作体系,强化镇街道监管的主体责任,不断提高三资监管的针对性和有效性二是严格执行三资管理的制度规范。规范财务管理、票据管理、合同管理、债权债务管理、资产资源管理、村级非生产性开支、收益分配制度等,强化事前、事中、事后监督。继续把民主管理和财务公开落到实处,确保“三资”监管各项制度的落实。三是发挥农渔村产权交易平台作用。把集体资产资源承包、租赁、出让和转让纳入规范化管理,防范暗箱操作和权钱交易,确保集体资产资源收益最大化。四是探索有效措施,加强工程管理。加强基建工程项目各环节的监管,改变一些村社以现行招投标额度标准偏低、程序和成本增加为由,违反规定不执行招投标制度的情况,从源头上避免部分社为节省开支而在工程项目中频繁使用不规范票据问题。

(二)进一步加强集体资金管理。一是提高集体资金存放效益。按照公开、竞争、效益、安全的原则,采取公开招投标或政府统一谈判方式,对各社闲置不用的集体资金进行竞争性存放,以存款利率指标为标的,结合服务水平、便捷程度、对乡村建设支持力度等指标,进行综合评价确定实行竞争性存放,方式以定期存款为主。二是逐步推广集体资金支付网上审批和使用村务卡。社区村体制改革完善工作完成后,全区实行“一村一社”,一个账户基本结算、一个账套统一核算,通过加强组织领导,加大宣传引导,在总结试点经验基础上,改进存在的不足,形成一套可复制、易推广的资金支付网上审批操作模式,逐步在全区范围进行推广,真正把村级资金的使用放到阳光下运行。

(三)加大扶持力度,拓宽发展思路,促进农村集体经济快速发展。一是加大政策扶持力度。区政府要制定出台集体建设用地开发建设政策,按照每个村规模大小,允许相应的建设用地用于产业布局。继续落实并加强扶持村级集体经济发展的政策措施,不断完善结对帮扶、村企结对、山海协作等工作机制,大力扶持由村股份经济合作社领办的各种经济发展项目。二是积极实施“强村工程”。支持和鼓励村集体紧紧抓住美丽乡村建设、小城镇综合整治契机,加快对村级农贸市场、物业用房的提升改造,增强商业综合体能力。支持和引导村集体以土地、物业等资源,以保底分成的方式合作、入股,稳妥参与景点打造、产业投资、基础设施建设投资等,促进农村集体经济投资多元化发展,提升村集体经济发展质量。三是调整工作方式,强化指标考核。在工作精力上,适时从整治建设转移到产业发展上;在帮扶方式上,要从单一财政扶持转变为政策、财政、智力等综合施策上。要把发展壮大农村集体经济纳入对各级干部考核的重要内容,完善奖励政策,落实奖惩责任。要探索建立村干部报酬增长与集体经济发展、集体积累的增加有机挂钩机制,激发“两委”班子发展村集体经济的积极性与主动性。

(四)健全监督管理机制。一是继续推行重大事项“五议二公开”制度,规范干部决策行为。二要健全和完善社务公开制度。进一步规范公开程序、公开内容;拓展公开方式,除了传统上墙方式公开外,试行“e阳光”微信公众号、智能电视等多屏联动公开终端;落实监督检查、责任追究、考核奖惩机制,使公开真正落到实处。三是建立基层党风廉政监督网络。完善纪检、组织、信访、司法等部门间的工作联系,及时通报情况,加强协调与配合,形成对农村基层干部进行全方位监督的网络。

(五)强化服务,帮村集体经济组织减负。随着“三资”管理逐步规范,由此带来的各种开票税费客观上也加重了村集体经济的支出,如村小额工程、创城劳务费、垃圾清运费多由村民施工,进账单据要开税务发票,产生的税费由集体承担。所以为扶持壮大村集体经济,有效引导村集体强化经营管理,建议对村集体所缴各类税费,实行通过地方财政给予全额或部分返还政策,最大限度地减少村级支出。二要加强审计监督。为消除群众对内部审计的疑虑,各级财政要列出专项经费,聘请社会中介机构开展农村集体经济审计工作;镇(街道)要狠抓各社的审计整改工作,要求各村对审计报告提出的问题,书面上报落实整改的措施,保证审计整改有实效。

(六)配足配强人员,提高队伍素质。一是落实省政府办公厅《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》(浙政办发〔2011〕135号)和省政府《关于改革和加强基层农业技术推广体系的通知》(浙政发〔2005〕32号)精神,配齐配强农经干部,落实专职专人,确保农经队伍适应当前“三资”管理任务的需要。二是加强“三资”代理服务中心建设,配足人员,保障代理会计独立行使职能,确保会计监督的有效性。及时调整充实村(社)出纳,把年纪轻、业务能力强、懂电脑操作的人员充实到出纳队伍当中。三是加强培训,提高素质。进一步加强各镇(街道)代理会计及出纳人员的财会知识学习,加大培训力度,提升账务处理能力和监督力度。结合工作实际,加大对董事会、监事会成员法律、财务管理知识学习,进一步强化其民主管理和民主决策,切实加强村级财务管理。             


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